政府和社会资本合作模式（PPP）政策解读

一、PPP的本质是什么？

亚行、欧盟、世行和联合国发展计划署关于PPP概念的描述都不尽相同，但实质内容却差不多。财政部的定义是：PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营 、维护等基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监督，以保证公共利益最大化。

二、PPP模式有哪些显著的特点？

PPP模式区别于其他模式的显著特点有：一是遵从物有所值原则，将物有所值评估结果作为是否采用PPP模式的依据；二是更加关注服务而不仅仅是资产的建设，政府按照项目服务的表现支付费用，没有服务就没有支付；三是合同的双方必须是政府公共部门与社会资本，双方的法律地位相等，且合同包括整个项目的生命周期，双方通过长期合同明确权利和义务；四是风险合理分担，风险由最适宜管理风险的一方承担，社会资本一般承担设计、施工、融资、运营风险，政府部门一般承担政策、法律、需求风险；五是有较高的透明度和合理性，在PPP项目的交易过程中都是通过规范公开的竞争性采购方式来确定合作伙伴；六是鼓励创新，发挥社会资本的主观能动性，有利于服务水平提高和技术创新。

三、什么情况下才适合运用PPP模式？

并不是所有的基础设施项目都适合运用PPP，两种情况不适用：一是政府管理的效率高、投资过程公开透明，投资成本比PPP模式更节约，且公共安全风险完全可控的项目，比如瑞士这个国家政府的效率高，就不采用PPP模式；二是项目投资过小，若利用PPP模式还需增加许多咨询、策划、评价等方面中介费用支出，还需花费更多的力气和时间去操作，不符合“物有所值”的要求，这类项目还不如采用传统的政府投资模式，不能为追求形式的PPP而勉强去做PPP。

四、PPP是一种全新的制度吗？与传统的回购（BT）方式有什么不同？

PPP在我国并不是一种制度创新，从1995年开始各地就以BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT（转让-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）等多种方式来探索和尝试，也取得了不少经验，这些带“O”方式的都是PPP的其中一种类型。原来通过融资平台公司大量采用的回购（BT）方式不是PPP，BT的实质只是政府采取分期付款的方式来投资，融资成本过高，没有降低政府负担，用一句话来概括两者的不同就是BT是“按时付费”，PPP是“按效付费”，一字之差，内容相距甚远。

五、为什么说PPP是一段婚姻，而不是一场婚礼？

PPP注重政府和社会资本两家合作关系的长期性，PPP的运作过程并不止于交易环节，更重要的是项目后期运作、维护，还需要政府与社会资本的长期不断的合作，允许不断的磨合，所以说PPP项目更像是一段婚姻，而非一次婚礼，这是对理解PPP实质的一个形象的比喻。同时也指出了原来BT模式下“交钥匙”工程与PPP项目的不同。

六、PPP模式会不会增加地方政府债务负担？

从推广PPP模式的最初目标来说就是想通过这种模式来减少地方政府的债务负担，但如果PPP项目上的太多，项目运营过程中对社会资本的风险机制不好，最终政府还要承担这些公共产品带来的政府债务，从这个层面来说，会增加未来的政府债务负担，但只要严格按PPP的操作指南来规范，这种可能性会大大减小，债务风险也是可控制的。

七、PPP项目为什么适用《政府采购法》而不是《招标投标法》？

在运用PPP项目的采购环节，《操作指南》明确适用《政府采购法》，促进市场竞争 。因为PPP项目确立后，需选择的是一个长期合作伙伴，侧重点是选择社会资本的长期服务能力，实质上讲是在公共领域实行的一种社会购买服务，财政部还专门针对PPP出台了政府采购管理办法和竞争性磋商采购方式。《招标投标法》着重规范的是就一个项目的建设展开的一次性的招标投标活动，没有把项目的后续管理纳入范围。

八、为什么说PPP模式是对政府职能转变是一项革命性的改变？

在传统模式下，政府无论通过什么形式融资进行基础设施建设，都脱不开政府的后台影响，政府及行业主管部门处于绝对的强势地位，即使有合同，也不完全是真正平等意义上的合同，更不用说在原有的政治生态下，融资项目常常伴随着不公开不透明。全新的PPP制度设计、制定是完全公开透明的，带有竞争性的，其操作流程中涉及的5个步骤19个环节（俗称“519工作”），全部是在公开公平公正的环境下开展的，在我省全新的政治生态下，对地方政府部门负责人是个保护，是个解脱，政府行业主管部门的角色可以从“建设者”、“运营者”转变为“监督者”，专职做好自己应该做的事情，其它应由社会资本承担的事项和风险由市场来决定。

九、为什么说PPP工作契合了当前财政改革的方向？

用形象的语言来比喻财政管理的水平和作用，就是出纳、会计和管理三个层次。财政管理像“出纳”是最低的层次，财政只是被动的接受收入和安排支出，没有主动性；现在的财政职能也只是一个“会计”职能，与“出纳”相比，提高的综合核算能力，增加了对整个政府收支的完整性反映；将来财政改革的方向是向“管理”迈进。党的十八届三中全会将财政定位为国家治理的基础和重要支柱，要求2016年完成深化财税体制改革重要工作的任务，2020年基本建立现代财政制度。PPP工作的开展有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化；有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力；有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。所以说PPP工作契合了当前财政改革的方向。

十、财政部门为什么要全力推进PPP模式？

2015年《政府工作报告》提出，在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。2014年10月26日李克强总理批示：“PPP融资关键在于创新思路，探索稳定的投资回报机制，打消社会资本疑虑。财政部要会同相关方面继续在营造环境、规范管理、增进信心上下功夫，助推更多项目落地，实现稳增长、调结构、惠民生和企业发展的多赢。”李克强总理在2015年3月25日国务院常务会议上，明确指示由财政部会同有关部门起草PPP指导性文件。

PPP项目运作周期长，“跨越”多届政府，财政部门牵头推进PPP项目，可以进一步增加社会资本对政府的信任，打消社会资本疑虑，激发社会资本与政府合作的信心。当前全国财政经济面对下行压力，各地财政收入和财力增长受限，而公共服务领域仍然需要更多、更大的投入，仅靠财政收入难以保障，PPP不仅是投融资的问题，更深更广泛的意义是财政部门要争取主动，让各行业主管部门按规范的PPP程序来做事，来为老百姓购买到更好的公共服务。